中国反垄断执法不会为了严格而严格

时建中 中国政法大学副校长，国务院反垄断委员会专家咨询组成员。

李青 中国经济体制改革研究会副会长，曾任原国家发改委反垄断局副局长、国家市场监管总局价监竞争局副局长。

2020年以来，反垄断可以说是国内外互联网平台经济监管的关键词。于国内而言，反垄断监管持续升温，阿里被罚，美团遭立案调查之外，“强化反垄断和防止资本无序扩张”写进政府工作报告，我国《反垄断法》也迎来修订。

大洋彼岸，美国针对四巨头的反垄断调查与诉讼相继展开。2020年10月，美国司法部正式起诉谷歌在互联网搜索和搜索广告领域维持非法垄断地位。当年12月，FTC和多州联合向Facebook（脸书）提起诉讼。此外，欧盟对微软、谷歌等科技公司也展开长期反垄断调查和诉讼。

未来反垄断监管和执法有着怎样的变化趋势？中美反垄断监管会走向何方？如何平衡反垄断监管与鼓励创新的关系？反垄断和竞争政策的目的应该是什么？围绕这些问题，新京报邀请了中国经济体制改革研究会副会长、国家市场监管总局价监竞争局前副局长李青，美国乔治·华盛顿大学教授、美国联邦贸易委员会（FTC）前主席威廉·科瓦契克（William Kovacic）以及中国政法大学副校长时建中进行了一场深度对话。

执法探索

中国反垄断执法，不会事先预设立场

时建中：去年下半年开始，中国反垄断执法机构对中国科技公司启动了一些执法行动。除此之外，中国反垄断执法机构也在制度建设、法律规定等方面做出一些探索，包括《平台经济领域的反垄断指南》出台等。我们可以看到，执法行动和法律出台都非常快，这些举动释放出什么信号？是不是意味着未来中国在数字经济领域反垄断趋于越来越严格？

李青：首先，我觉得中国的《反垄断法》是应运而生，是中国市场经济发展到一定的阶段，有很多竞争问题出现了，要去解决这些问题。这种情况下，中国出台了《反垄断法》。《反垄断法》出台后的10多年里，它有了很多用武之地，中国的反垄断执法也取得了很大成绩。

第二，可能在公众印象中，以前对互联网高科技企业就好像没有什么执法行动，为什么从去年年底到现在突然又有执法行动，而且《平台经济领域的反垄断指南》的出台似乎特别快。我想说的是，在中国，学者、专家、机构一直在关注和讨论数字经济方面的竞争问题。比如《平台经济领域的反垄断指南》出台之前，很多专家发表了文章，提出了自己对这个领域竞争问题的观点，很多研讨会议都在讨论平台经济的竞争问题，进行了很多次反复讨论，执法机构对这个领域也一直在关注。这些讨论和认识没有向社会展示，不等于背后的工作没做。在前期已经做了很多努力的情况下，到了一定时期节点，正好是收获的季节就来了，执法活动也有了，指南也出来了。 一些限制和排除竞争的问题在这个阶段较为集中地暴露出来，这样《反垄断法》有了用武之地，肯定要去维护市场的公平竞争。

第三，下一步中国反垄断执法机构对互联网领域的反垄断执法会不会非常严格、积极？就我个人观察而言，执法机构不会事先预设立场，专家学者也不会。如果互联网平台在限制排除竞争方面有问题，执法机构肯定会想办法去面对、解决，专家也会有各种观点和意见表达出来。如果看准了，肯定要积极执法，如果看不准，可以保持关注、持续研究和观察。有人认为平台经济发展到当前，已经处于一个比较成熟的阶段，我个人认为可能还会有很多发展。当前新技术、新模式、线上线下再度融合的现象仍不断呈现，很多规律性的东西可能也会不断展现，执法机构自然要对互联网经济的发展保持关注、监督和执法。

总的来说，反垄断执法是为了更好地促进竞争，执法机构不会为了严格执法而严格执法，执法机构会按法定程序、竞争问题本身的需要去执法。

时建中：我非常同意上述观点。从去年下半年开始，中国有关部门对互联网领域的执法行动增加，建章立制在提速，这和数字经济快速发展有关。不同于传统工业经济，技术发展可能会加速数字经济提速、放大其成绩，为社会做出巨大贡献的同时，产生的问题也会非常多。在数字经济迅猛发展的背景下，去年或者更早开始，美国、欧盟、中国三个司法辖区都开始加强对数字经济领域的执法，毫无疑问，三个司法辖区几乎同时加强执法并不是共谋，不是有“垄断协议”，而是与各个国家数字经济发展情况有关。

中国反垄断执法的目的是为了促进产业发展、追求和保护创新、保护消费者权益，不是为了严格执法而严格执法，不要认为我们在数字领域的反垄断进入到了一个强监管时代。我自己一直不同意“强监管、弱监管”说法，强和弱的主观性都太强，中国反垄断执法不是为了强而强，不是为了弱而弱。如果这样的话，就不能更好地实现反垄断执法的目的。

经验交流

全球竞争管理机构需要政策对话

时建中：中国在数字经济领域的反垄断执法特别聚焦了滥用，而滥用中特别关注了二选一，一个案例就是阿里巴巴被罚182亿，这与欧盟更多关注自我优待不太相同。另外在并购领域，中国特别关注“掐尖式收购”，也叫“猎杀式收购”或者“扼杀式收购”，这可能某种程度上与美国关注点一样，一旦小企业冒出来，大企业就把它收购过来，这样中小企业的创新就会受到影响。你怎么评价中国反垄断实施情况？

威廉·科瓦契克：事实上，全球竞争管理机构对待大科技公司都是在做实验，都是一步步地走，他们也没有绝对信心认为就应该这么做。现在欧盟有数字法，英国有专门的数字监管机构，美国开始探讨事前规制，这些司法辖区都认识到，实验需要在一个动态的经济环境之下进行。每一个国家国情都不同，但我们有共同问题，这就意味着要发展出一个体系，它是可以调整并且非常灵活的，要审慎、要理智、要合理。如果各国各自为政，没有进行很好的协作和互相分析的话，将不会取得很好的成果。

我们所需要的是政策对话，比如美国会问中国同行做了什么，有哪些新措施和步骤。我希望，全球对话机制能够包含所有辖区，看看他们各自实验进行得怎么样，实验有不确定性，要不断测试，而且实验有时会成功，有时会失败，但你总能从成功和失败中得到教训。

中国建立了非常庞大的数字经济产业，对数字经济进行反垄断分析，是不是也能成为全球对话的一个贡献？我认为对于美国来说，关于并购审查、公平竞争审查以及大的科技企业监管方面对话，都会使美国受益。创新和开创性想法也在中国不断发生，对话将会使得双方受益良多。

此外，对于中国的公平竞争审查制度，我必须要表示敬意，这是全球竞争体系近年来最大的一个变化，给全球其他辖区带来了一个很好的思考，就是监管究竟应该扮演什么角色。各个国家的国情不一样，但是我们又面临一些共同问题。现在中国已经有一个综合方式，来解决我们所面临的这些共同挑战和问题，我们必须认识到中国在这方面的贡献。

关于反垄断，我希望能有一个全球对话机制，我认为中国已经成为其中不可分割的一个部分，美国同行也在讨论中国公平竞争审查经验。我们应该如何对待行政垄断，如何对待补贴以及政府所采取措施对于竞争的影响，中国在这些方面已经是一个领先者。从国际交流视角而言，让中国的经验成为全球对话的一部分，解决大家共同面临的问题，一定要成为其中一环。

落地实施

美国合并控制太弱，中国执法观点正被接受

时建中：美国、欧盟与中国的反垄断监管有哪些不同？

威廉·科瓦契克：有一个重要理论是，在美国合并控制太弱了，过去20年里，竞争管理当局在应用合并法律时过于谨慎。一个主要例子是，脸书约10年前收购了Instagram和WhatsApp。那时Instagram只有不到20名员工。对于斥资10亿美元收购这家没有什么经验的小公司，脸书首席执行官马克·扎克伯格说，收购是因为它们有可能成为脸书的有力竞争对手，它们具有很有前途的想法，现在可能不明白这个想法有多好，但会想出办法的。阻止这种情况发生的方法，就是买下它们，威胁就会消失。FTC没有介入这一合并交易。

谷歌也有类似故事。这些美国案例的一个主要焦点是，要努力修复所谓支离破碎的合并控制政策造成的后果。薄弱的合并控制导致了这种情况发生。在欧洲肯定也有类似担忧，他们也允许这类合并达成。所以，这些司法管辖区的观点是，也许在合并控制方面还不够强大。我们太愿意接受“合并通常是好的”这种想法，所以我们没有实施强有力的控制。

很多情况下，中国比欧洲和美国更仔细地研究了一些合并交易。但美国官员多年来访问北京时都会说，“要谨慎，如果干预太多就会减少创新的动力”。这种观点正在改变。我认为，在美国，人们越来越接受这样一种观点，即美国在过去20年、30年、40年的政策过于软弱，不够强大。我们在这些案件中看到的是，美国正在接近一种中国已经接受、欧盟在某种程度上接受的执法观点。

在美国滥用支配地位的案例中，一个重要不同点是，公司重组、分拆和资产剥离都是明确的解决措施。FTC起诉脸书，特别要求分拆脸书。谷歌案例中，起诉方的诉求是法院命令这家公司重组以削弱它的权力。欧洲政策制定者对此非常谨慎。欧盟委员会副主席曾说，资产剥离是最后手段，只会在极端情况下使用。美国案例的有趣之处在于，美国政府、司法部和FTC现在都表示要分拆、实施结构性解决措施来解决这一问题。与四五年前相比，这是一个很大的政策变化，这是非常严重的问题。

李青：科瓦契克先生讨论了对大型科技公司拆分的问题，特别是一些结构性问题，我觉得这一点可能和中国的反垄断执法不一定可以直接类比。中国的反垄断执法对结构方面的考虑，到目前为止主要集中在经营者集中这个领域，对经营者集中的审查，可能会做一些结构性或者行为上的救济。

新京报记者 侯润芳 顾志娟

B04-B05版图片（除署名外）/新京报记者 吉喆 摄

（李显杰 ）