新年首批反垄断罚单公布，2022互联网行业格局或将生变？

从阿里、美团的天价反垄断罚单，到反垄断法修订、国家反垄断局挂牌、个人信息保护法等制度出台……反垄断之火在2021年熊熊燃烧。2022年开年的第二个工作日，又有13张互联网领域反垄断罚单集中公布。反垄断监管力度未见减弱之势的同时，市场又从中嗅出了更深一层的信号，这将如何影响未来的互联网行业格局？

2022年1月5日，市场监管总局公布了13起互联网领域未依法申报违法实施经营者集中案的处罚决定。这13起案件涉及腾讯系的有9起，阿里系2起，京东系和哔哩哔哩各1起，这些企业均被开出了单张达50万元上限的顶格罚单。

从市场监管总局发布的相关行政处罚决定书来看，腾讯、阿里巴巴、哔哩哔哩等企业均因在收购其他公司股权或者设立合营企业时未依法申报违法实施经营者集中而遭到行政处罚。

所谓“经营者集中”包括三种情形：

经营者合并；

经营者通过取得股权或者资产的方式取得对其他经营者的控制权；

经营者通过合同等方式取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响。

《反垄断法》第二十一条规定，经营者集中达到国务院规定的申报标准的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中。根据市场监管总局通报，上述案件均违反了此条规定，即构成“未依法申报违法实施经营者集中”的情形，但“不具有排除、限制竞争的效果”。市场监管总局依据《反垄断法》第四十八条、第四十九条，对未依法申报违法实施经营者集中的企业处以50万元的罚款。

事实上，本轮反垄断大潮自2020年底席卷全国以来，此类“应报未报”案件占据了反垄断罚单的绝大多数比重。去年开出的91张罚单中，87张罚单案件属于“应报未报”，这一比重足见当前与未来一段时间，对于“应报未报”案件的处罚力度将会保持高压态势。

对“应报未报”案件的查处，意在促使企业依法申报经营者集中，防止企业借助并购形成垄断。然而，50万元的罚款对于互联网巨头来说如同“九牛一毛”，处罚力度也因而被质疑“隔靴搔痒”，警示作用大于实际作用。从腾讯、阿里等巨头屡屡因“应报未报”而领反垄断罚单来看，这一方面显示企业对于小比例的股权收购引发控制权变更的警觉性低，另一方面也说明了50万元顶格罚款对于平台型巨头的约束力有限。

对此，法律正在加紧修订，补齐制度短板。2021年11月22日，《反垄断法（修正草案）》已经结束征求意见。据估算，根据征求意见稿，罚款力度是现行反垄断法的6至10倍。以经营者实施集中为例，修正草案则规定，经营者违法实施集中，且具有或可能具有排除、限制竞争效果的，处以上一年度销售额百分之十以下的罚款，不具有排除、限制竞争效果的，则处以500万元以下罚款。

上述条款一旦通过，将对企业违法实施经营者集中产生更大的威慑力，给企业投资并购行为真正加上“紧箍咒”，成为遏制资本无序扩张的有力抓手。

02

互联网派系林立或进入终章

随着新年首批13张罚单的公布，人们愈发感受到反垄断趋势下互联网巨头的并购审查更加严格，通过资本扩张而非通过效率提升进行市场竞争、获取市场优势地位的方式将难以维系。

事实上，巨头在人们真正意识到这一点之前就已经先行动手了。2021年12月23日，腾讯宣布以中期派息方式，将所持有约4.6亿股京东股权发放给股东。派息后，腾讯对京东持股比例将由17%降至2.3%，不再为第一大股东，同时腾讯总裁刘炽平也将卸任京东董事。

腾讯“花式”减持京东背后，固然与腾讯公告中所谈的投资理念有关：“投资发展期的成长型企业”一直是腾讯投资的主要战略方向，而当被投企业有持续自筹资金能力时，则选择在适当情况下退出投资。”

同时，当下时点的这一动作也释放了一个信号，那就是互联网江湖派系林立或许走到了终章，互联网巨头不再热衷于抢占山头、划分阵营。在国家要求不同平台之间互联互通、解除屏蔽外链的大环境下，流量加持、生态协同的打法不再适用，之前的互联网生态联盟或将开始逐渐瓦解。

平台经济反垄断背景下，“反对资本无序扩张”始终是悬于互联网巨头之上的达摩克利斯之剑。去年年底召开的中央经济工作会议再次强调，“加强反垄断和反不正当竞争，以公正监管保障公平竞争”。预计今年反垄断工作的重点仍将集中于互联网平台经济领域，尤其是资本投资相对密集的互联网巨头。

区别于传统行业，互联网商业模式有天然的网络效应、规模效应和数据优势，容易形成行业集中的竞争格局，尤其是头部企业，利用优势渗透入不同领域市场具有较大便利。本次公布的13起案件也是平台企业拓展枝蔓的体现——13起案件中，腾讯、阿里、京东、哔哩哔哩等平台企业收并购、投资领域涵盖了零售、医疗、汽车、IT智能信息系统、动漫、图片剪辑等多个领域，且有数起为平台巨头对于初创公司的收购和投资。

面对平台企业的惊人扩张，国家借反垄断之力对行业集中度进行约束，并对资本扩张的有序性作出底线性规定非常必要。这有利于用户权益保护，有利于市场竞争秩序，更有利于鼓励创新，引导回归互联网经济发展的本质。

需要注意的是，反垄断“反”的并非是收并购行为本身，而是“反”未依法申报的程序性违法和通过收并购而涉嫌垄断、限制竞争的行为。

03

算法监管元年渐行渐近

1月4日，国家互联网信息办公室、工业和信息化部、公安部、国家市场监督管理总局联合发布《互联网信息服务算法推荐管理规定》（以下简称《规定》），自2022年3月1日起施行。算法推荐服务被从互联网应用中单独剥离出来为其单独制定管理规范，实属国内首次。以此为起点，不少分析认为2022年我国进入算法监管元年。

近年来，算法应用在给政治、经济、社会发展注入新动能的同时，算法歧视、“大数据杀熟”、诱导沉迷等算法不合理应用导致的问题也广受诟病。对于这一点，监管部门早有注意，去年以来屡屡发声。

市场监管总局反垄断局2021年9月发布的《中国反垄断执法年度报告（2020）》中提到，互联网平台存在利用平台规则、数据、算法、技术实施垄断行为的风险。例如，互联网平台可能滥用其在数据、算法、技术和平台规则方面的优势实施“算法共谋”“大数据杀熟”。基于大数据和算法，根据交易相对人的支付能力、消费偏好、使用习惯等，实行差异性交易价格或者其他交易条件等行为，可能构成滥用市场支配地位行为。

央行行长易纲在国际清算银行监管大型科技公司国际会议上发表演讲时强调，未来将发挥好与反垄断部门的监管合力作用，遏制滥用市场优势地位的垄断行为，积极应对算法歧视等新型垄断问题。

中国证监会科技监管局局长姚前在2021服贸会期间表示，不可否认，算法催生了新的经济模式，大幅改善市场经济的匹配效率和交易成本。随着算法的渗透力和影响力越趋强大，其背后隐含的风险以及作恶引起了关注，如算法滥用、算法偏见、算法鸿沟。

清华大学五道口金融学院院长张晓慧表示，算法的复杂性以及算法使用者的刻意隐瞒，使得绝大多数人无法理解算法的工作原理，导致作为算法使用者的大型科技公司，特别是那些几乎控股了所有与个人生活行为相关的数字平台公司得以处于事实上的支配地位，形成“算法霸权”，从而严重危害了算法相对人也就是消费者的合法权益。

本次出台的《规定》延续了去年出台的《数据安全法》《个人信息保护法》等对算法的一贯态度。在此基础上，《规定》强调，算法推荐服务提供者应当向用户提供不针对其个人特征的选项，或者向用户提供便捷的关闭算法推荐服务的选项。此外，《规定》还对“大数据杀熟、诱导沉迷、二选一”等问题做出了相应规定。

从政策影响上看，受此次《规定》影响较大的包括拼多多与淘宝等电商类、头条抖音系的内容类、百度搜索类等其他细分领域等。

算法作为互联网时代的产物，其双刃属性带来了正反两方面的影响，正如互联网平台自身一样。

反垄断罚单频出、算法监管规则落地、一系列规章制度出台，正是意在扬长避短，让行业从野蛮生长到规范发展，推出有益于用户的产品和服务，真正做到“科技向善”。

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（王治强 HF013）